Приложение к Постановлению от 17.08.2004 г № 764-ПП Программа
Программа мероприятий по реализации концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса свердловской области на 2003 — 2010 годы
ВВЕДЕНИЕ
Программа по реализации Концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса Свердловской области на 2003 - 2010 годы (далее - Программа) разработан в соответствии с Постановлением Правительства Свердловской области от 16.06.2003 N 353-ПП "О Концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса Свердловской области на 2003 - 2010 годы и мерах по повышению эффективности работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства в 2003 году" (Собрание законодательства Свердловской области, 2003, N 6, ст. 55).
Программа является логическим развитием Концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса Свердловской области на 2003 - 2010 годы (далее - Концепция) как документ ее практической реализации.
Цели Программы:
1) перевод управления жилищно-коммунальным комплексом в Свердловской области на работу в условиях рыночной экономики;
2) модернизация и техническое перевооружение производственной базы жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области, создание условий для государственной и муниципальной финансовой поддержки жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный сектор экономики Свердловской области;
3) ликвидация ветхого и аварийного жилищного фонда и улучшение качества предоставляемых населению Свердловской области жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат и обеспечением адресной социальной защиты граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг.
1.ПЕРЕВОД УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ КОМПЛЕКСОМ В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ НА РАБОТУ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
Действующая система управления жилищно-коммунальным комплексом в Свердловской области характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг.
Это, прежде всего, неразвитость конкурентной среды на рынке производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, отсутствие в отрасли построенных в соответствии с действующим российским законодательством договорных отношений, неудовлетворительное финансовое положение и неэффективная работа муниципальных унитарных предприятий, а также высокие непроизводительные затраты и отсутствие экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием в муниципальных образованиях жилищно-коммунальных услуг населению.
Таким образом, вопросы совершенствования управления жилищно-коммунальным комплексом в условиях рыночной экономики, сложившейся на сегодня, - это те ключевые вопросы, от которых зависит эффективность проводимой в Свердловской области жилищно-коммунальной реформы.
Под управлением жилищно-коммунальным комплексом обычно понимают систему организационных, правовых, договорных и экономических вопросов, решаемых в жилищно-коммунальном хозяйстве силами созданного для этих целей административно-управленческого аппарата.
Если судить по постоянно растущей доле административно-управленческих издержек в себестоимости обслуживания 1 (одного) квадратного метра жилой площади, то в Свердловской области, как и во всей Российской Федерации, вопросам управления жилищно-коммунальным комплексом уделяется очень большое внимание.
Однако анализ сложившейся на сегодня практики управления жилищно-коммунальной отраслью показывает, что порядка половины получаемых на эксплуатацию жилищного фонда средств жилищно-коммунальные организации тратят на зарплату административно-управленческого персонала, оформление и оборудование помещений, в которых они расположены.
Такой результат - это, прежде всего, следствие системы, когда жилищный фонд отдается в ведение муниципальным предприятиям, материальное состояние которых не зависит от качества и количества выполненных ими работ. Жилищный фонд, как правило, находится на балансе жилищно-эксплуатационных организаций, которые заключают договоры от имени жильцов со всеми коммунальными службами, а работы по технической эксплуатации жилищного фонда выполняют своими силами по принципу "сам себе заказываю, сам выполняю и оцениваю". Выступая одновременно заказчиком и подрядчиком, обслуживающие организации получают деньги от населения, не неся материальной ответственности за качество своих услуг.
Именно поэтому, на начальной стадии реализации Концепции в 2003 году был проведен анализ работы 54 муниципальных образований по развитию конкуренции на рынке производства и предоставления населению жилищно-коммунальных услуг.
Результаты анализа показали, что по состоянию на 1 января 2004 года из всех предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги населению в городах и населенных пунктах Свердловской области, только 15 процентов имеют частную форму собственности. Все они образованы в основном в 2002 - 2003 годах и арендуют порядка 7 процентов основных фондов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса области.
При этом только в 44 муниципальных образованиях из 72 разделены функции заказчика и подрядчика. В них создано 56 управляющих организаций, из которых только 4 немуниципальной формы собственности.
Для развития процесса демонополизации и ликвидации муниципального монополизма на рынке жилищно-коммунальных услуг была разработана и рекомендована органам местного самоуправления Свердловской области структурная схема управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством в условиях рыночной экономики (приложение N 1), а в декабре 2003 года был создан Союз предприятий жилищно-коммунального комплекса Свердловской области.
В соответствии с пунктом 5 статьи 6 Закона Российской Федерации от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений относится к вопросам местного значения, поэтому органы местного самоуправления имеют право самостоятельного выбора схемы управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством.
В связи с этим структурная схема управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством в условиях рыночной экономики носит рекомендательный характер и не ограничивает прав органов местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации разрабатывает в настоящее время пакет из 27 проектов нормативных правовых актов для направления его в Правительство Российской Федерации, а затем в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
После принятия этого пакета необходимо будет привести в соответствие с ним и нормативные правовые акты Свердловской области (приложение N 2).
В то же время в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации эффективным инструментом экономного ведения городского хозяйства является муниципальный заказ.
Муниципальный заказ на жилищно-коммунальные услуги - это механизм выполнения общественно значимых работ по жилищно-коммунальному обслуживанию населения, проживающего в муниципальном жилищном фонде, выполнению других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств заказчика, в роли которого выступает муниципальное образование или организация, наделенная правами владения, пользования и распоряжения в установленных муниципалитетом пределах и осуществляющая управление указанными объектами от имени муниципалитета.
При этом управляющая организация выступает в договорных отношениях организацией, уполномоченной органом местного самоуправления на размещение муниципального заказа на конкурсной основе по исполнителям - поставщикам жилищно-коммунальных услуг населению. Она осуществляет контроль за качеством и объемами поставляемых услуг и принимает участие в расчетах с исполнителями муниципального заказа путем аккумулирования средств потребителей (населения) и бюджета.
Таким образом, только создание конкуренции в управлении и обслуживании жилищной сферы позволит собственникам жилья и объектов жилищно-коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимое качество и количество работ и услуг по более низким ценам.
Для развития конкуренции целесообразно:
во-первых, формировать муниципальный заказ на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;
во-вторых, рассчитываться за жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, предусматривающих экономические санкции за их нарушение;
в-третьих, на конкурсной основе привлекать для управления жилищным фондом и оказания жилищно-коммунальных услуг организации разных форм собственности.
К сожалению, на сегодня в Свердловской области только 8 процентов от всех действующих на территории области договоров подряда по содержанию и эксплуатации муниципального жилищного фонда заключены на конкурсной основе.
Именно поэтому, а также из-за повсеместного отсутствия приборов учета потребляемых населением коммунальных услуг на уровне жилого дома финансовый результат жилищно-коммунальной отрасли ежегодно составляет сотни миллионов рублей убытков, а удельный вес убыточных предприятий жилищно-коммунального хозяйства растет из года в год.
В связи с этим для эффективного решения вопросов перевода управления жилищно-коммунальным комплексом в Свердловской области на работу в условиях рыночной экономики в приложении N 3 приведены основные показатели реализации Концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса Свердловской области на 2004 - 2010 годы.
2.МОДЕРНИЗАЦИЯ И ТЕХНИЧЕСКОЕ ПЕРЕВООРУЖЕНИЕ
ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ БАЗЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ, СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА И ПРИВЛЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ
В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Техническое состояние коммунальной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области характеризуется сегодня уровнем износа, значительно превышающим 60 процентов, низким коэффициентом полезного действия производственных мощностей и большими потерями энергоносителей.
Отсутствие нормального водно-химического режима, применение неэффективных теплоизоляционных материалов сказывается на сокращении сроков эксплуатации котельного оборудования и систем транспортировки теплоносителя. В настоящее время требуется полная замена 1800 маломощных котлов.
В 27 населенных пунктах Свердловской области наблюдается дефицит мощности систем водоснабжения. В 25 городах и поселках требуется экстренное расширение и реконструкция очистных сооружений канализации.
Особенно тяжелое положение сложилось в сельских населенных пунктах. Износ инженерных сетей в рабочих поселках, селах и деревнях муниципальных образований Алапаевский район, Байкаловский район, Белоярский район, Ирбитский район, Красноуфимский район, Пригородный район, Талицкий район, Тугулымский район и Шалинский район уже приблизился к 100 процентам.
Критическая степень износа объектов инженерной инфраструктуры и, как следствие, переход жилищно-коммунальной отрасли в аварийно-восстановительный режим функционирования привели к лавинообразному росту числа аварий: если в начале 90-х годов в среднем по области на 100 километров коммунальных сетей приходилось 15 - 20 аварий, то в последние годы, без учета мелких аварий, только на 100 километрах инженерных сетей водоснабжения и водоотведения произошло 30 - 40 аварий, а на 100 километрах сетей теплоснабжения - 10 - 20 аварий.
В соответствии с Концепцией расчетная потребность в средствах на полное восстановление жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области составляет более 54 млрд. рублей.
Расчетные объемы финансирования затрат, необходимых для реализации настоящего Программы, предусмотрены в сумме 35 млрд. рублей, поскольку в Программу включены наиболее значимые мероприятия, реализацию которых необходимо осуществить до 2010 года.
Расчетные объемы финансирования затрат, необходимых для модернизации и технического перевооружения производственной базы жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области, превышают 15 млрд. рублей (приложение N 4).
При этом необходимо отметить, что финансирование Программы может осуществляться из федерального, областного и муниципальных бюджетов и внебюджетных (привлеченных на добровольной основе) источников.
По мере реализации механизма реформирования жилищно-коммунального комплекса будет возрастать доля привлеченных (инвестиционных) средств, а доля бюджетных средств будет сокращаться до уровня содержания принадлежащих государству и муниципалитетам основных фондов жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области.
Одновременно потребность в средствах будет уточняться и корректироваться в процессе реализации Программы по результатам проведенной полной инвентаризации и аудита в жилищно-коммунальном комплексе, составления инвестиционного паспорта области, внедрения новых технологий в строительство, энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном комплексе и реформирования механизма управления жилищно-коммунальным комплексом.
При этом средства областного и местных бюджетов могут направляться только на реализацию областных государственных и муниципальных целевых программ в рамках реализации программных мероприятий.
В любом случае основным источником финансирования Программы должны стать внебюджетные (привлеченные) средства юридических и физических лиц.
В связи с тем, что бюджетные средства можно использовать адресно, а основным источником финансирования обозначены привлеченные средства, в Программе показаны основные инвестиционные потребности всех муниципальных образований в Свердловской области.
В итоге по своему содержанию Программа обозначила размеры наиболее значимого инвестиционного поля жилищно-коммунальной отрасли Свердловской области на период до 2010 года.
Таким образом, жилищно-коммунальная реформа и привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную сферу - это два взаимосвязанных и взаимозависимых процесса, одновременная реализация которых является на сегодня, пожалуй, единственным фактором, способным вывести из кризиса жилищно-коммунальный сектор экономики.
Но эту проблему можно решить, создав привлекательные экономические условия для инвестирования.
И хотя на сегодня администрации 47 муниципальных образований не имеют окончательно разработанных и утвержденных схем комплексного газо- и теплоснабжения населенных пунктов и планов развития их инженерной инфраструктуры, работа по привлечению долгосрочных инвестиций для технического перевооружения коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях началась сразу после выхода Концепции.
На сегодня в соответствии с Соглашением между Правительством Свердловской области и Российским акционерным обществом "Единая энергетическая система" самым крупным инвестором является открытое акционерное общество "Свердловские коммунальные системы", которое осуществляет свою деятельность на территориях муниципальных образований город Качканар, город Первоуральск и Нижнетуринский район.
На территориях указанных выше муниципальных образований в рамках муниципальных заказов проводится комплексное обследование инженерной инфраструктуры, разрабатываются и реализуются мероприятия и нормативы потребления энергии и материалов, а также инвестиционные проекты и программы.
Развивая свою инвестиционную деятельность, открытое акционерное общество "Свердловские коммунальные системы" планирует охватить ею порядка 15 муниципальных образований в Свердловской области.
В целях привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс Свердловской области ведется работа еще с 6 потенциальными инвесторами, к примеру:
с открытым акционерным обществом "СК-ПРОМ" по приобретению в собственность или аренду предприятий электрических сетей в 5 - 10 муниципальных образованиях в Свердловской области;
с закрытым акционерным обществом "РЕГИОНГАЗ-ИНВЕСТ" по газификации и теплофикации порядка 10 муниципальных образований в Свердловской области;
с закрытым акционерным обществом "СредУралБиосфера" по использованию новых технологий по утилизации бытовых и промышленных (твердых и жидких) отходов на территориях 10 муниципальных образований в Свердловской области;
с муниципальным унитарным предприятием "Торфмаш" по аренде ряда котельных и эксплуатации их на торфе;
с обществом с ограниченной ответственностью "ТЕРМАКС" по аренде электрокотельных и переводу их на твердое топливо в 3 муниципальных образованиях в Свердловской области;
с областным предприятием "Свердловэнергосбыт" (подразделение открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Свердловэнерго") по переводу функций сбыта энергии от муниципальных перепродавцов в подразделения открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Свердловэнерго".
В конечном итоге массовый приход организаций негосударственных форм собственности в сферу жилищно-коммунального обслуживания населения позволит не только провести модернизацию и техническое перевооружение производственной базы жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области, но и создать реальную конкуренцию на рынке производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг населению и установить более жесткие договорные отношения между местным бюджетом, гражданами - потребителями жилищно-коммунальных услуг и эксплуатирующими жилищный фонд организациями, а также повысить требования и к тем, и к другим.
3.ЛИКВИДАЦИЯ ВЕТХОГО И АВАРИЙНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА
И УЛУЧШЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ НАСЕЛЕНИЮ
СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
С ОДНОВРЕМЕННЫМ СНИЖЕНИЕМ НЕРАЦИОНАЛЬНЫХ ЗАТРАТ И
ОБЕСПЕЧЕНИЕМ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН
ПРИ ОПЛАТЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
Жилищный фонд жилищно-коммунального комплекса в Свердловской области имеет высокий уровень износа. Плановые показатели по текущему и капитальному ремонту фонда ежегодно не выполняются на 30 и 70 - 80 процентов соответственно.
Из общего числа жилищного фонда площадь ветхого и аварийного жилья в Свердловской области составляет около 2,5 млн. квадратных метров. В нем живет 136 тыс. человек, или более 3 процентов населения области, в том числе 31,2 тыс. человек - в аварийном жилищном фонде.
Проведенный Государственной жилищной инспекцией Свердловской области анализ обращений граждан показал, что наиболее острыми проблемами жилищно-коммунальной отрасли являются проблемы содержания и ремонта жилищного фонда. На их долю приходится более 50 процентов обращений.
В связи с этим в приложениях N 5 и 6 представлены перечни мероприятий по восстановлению жилищного фонда и переселению граждан из аварийного и ветхого жилищного фонда в Свердловской области на 2004 - 2010 годы.
Однако реализация этих мероприятий только за счет средств областного и местных бюджетов практически невозможна. В то же время важнейшая задача реформирования отрасли - ликвидация ветхого и аварийного жилищного фонда.
Собственник и муниципального, и частного жилья может стать настоящим хозяйственником только тогда, когда научится профессионально управлять своей собственностью самостоятельно или с достаточной компетентностью и свободой выбора сможет нанимать устраивающую его управляющую организацию на конкурсной и договорной основе.
По состоянию на 1 января 2004 года наличие приватизированного жилья в структуре жилищного фонда Свердловской области по видам собственности составило более 66 процентов, поэтому наиболее мощным импульсом для наведения порядка в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг населению должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья.
Таким образом, создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума) является на сегодня одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации эффективного управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных жилых помещений.
Однако, по мнению специалистов, массового образования товариществ собственников жилья и повышения эффективности их деятельности следует ждать не раньше, чем граждане станут полностью оплачивать потребляемые ими жилищно-коммунальные услуги и будет внедрена на практике адресная социальная защита населения.
Именно поэтому уже сегодня основную часть жилищного фонда целесообразно передавать на баланс товариществ собственников жилья, чему должен способствовать специально разработанный комплекс мер по повышению привлекательности создания товариществ собственников жилья и иных объединений собственников (например, товариществ собственников молодежных жилищных комплексов).
Кроме этого, в сфере организации предоставления жилищно-коммунальных услуг необходимо выработать предложения по созданию системы тарифного регулирования, которая будет стимулировать предприятия к снижению издержек и повышению качества предоставляемых услуг, а также обеспечивать им возможность привлечения долгосрочных частных инвестиций.
При этом следует сформулировать основные требования, которым должны соответствовать проводимые работы, определить условия их финансирования за счет внешних для предприятия источников в целях обеспечения объективности результатов экспертизы и аудита.
При этом необходимо отметить, что, если тарифы на коммунальные услуги контролируются и регулируются Региональной энергетической комиссией Свердловской области, то тарифы на жилищные услуги должны контролироваться и регулироваться органами местного самоуправления.
К сожалению, в условиях муниципального монополизма при предоставлении жилищных услуг населению и взаимозависимости муниципалитетов и муниципальных жилищно-эксплуатационных предприятий тарифы на жилищные услуги не всегда являются экономически обоснованными.
Особую озабоченность вызывает то, что затраты на производство жилищных услуг в расчете на 1 (один) квадратный метр общей площади жилья, а соответственно и тарифы увеличиваются более высокими темпами, чем растут доходы населения, и виной этому в большей степени не инфляционные процессы, а отсутствие в отрасли реального механизма, стимулирующего снижение затрат.
Устанавливаемые сегодня тарифы неоправданно высоки во многом потому, что сама методология их формирования затратная и не побуждает жилищно-коммунальные предприятия повышать эффективность работы. Сокращение издержек производства означает для них снижение тарифов и прибыли, тогда как рост затрат вполне можно компенсировать их увеличением.
Процесс снижения затрат жилищно-коммунального хозяйства, а следовательно, и сокращение его убыточности, значительным образом сдерживает крайне замедленный ход установки приборов учета теплоэнергии и воды на уровне жилого дома.
Зачастую проведение этой работы невыгодно исполнительным органам власти муниципальных образований и предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги, так как потери ресурсов (теплоэнергии и воды), связанные с изношенностью и плохой теплоизоляцией инженерных сетей, списываются на потребителей путем включения этих потерь в тарифы на оплату услуг.
Оснащение жилищного фонда приборами учета в настоящее время составляет всего 17 процентов.
В связи с этим в настоящее время особое значение приобретает вопрос сотрудничества органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления в части усиления контроля за исполнением на территории муниципального образования федерального и областного законодательства, указов Президента Российской Федерации, других законодательных и нормативных актов по вопросам организации и проведения жилищно-коммунальной реформы, контроля и регулирования качества жилищно-коммунального обслуживания населения на территории муниципального образования, а также внедрение в практику широкого развития местного самоуправления, в том числе создание в муниципальных образованиях института общественных жилищных инспекторов и широкое привлечение общественности к обеспечению всех видов безопасности жилищного фонда (старшие по дому и подъезду, домовые комитеты, другие общественные объединения).
Кроме этого, для организации эффективной социальной защиты населения при оплате потребленных жилищно-коммунальных услуг необходимо завершить в муниципальных образованиях в Свердловской области организацию работы по упорядочению и централизации начисления и сбора оплаты потребленных населением услуг, а также внедрение в практику адресной социальной защиты населения с использованием персонифицированных социальных счетов граждан.