Указ от 13.03.2009 г № 228-УГ
Об утверждении Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области
1.Утвердить Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области (прилагается).
2.Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области определить порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов с учетом Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области.
3.Настоящий Указ опубликовать в "Областной газете".
Губернатор
Свердловской области
Э.Э.РОССЕЛЬ
г. Екатеринбург
13 марта 2009 года
N 228-УГ
МЕТОДИКА
ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ И
ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Глава 1.Общие положения
1.Настоящей Методикой наряду с предусмотренными Законом Свердловской области "О противодействии коррупции в Свердловской области" основными признаками несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений, устанавливаются дополнительные признаки несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений, а также определяется порядок выявления в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области признаков несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений.
2.Осуществление выявления в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области признаков несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений, в соответствии с Законом Свердловской области "О противодействии коррупции в Свердловской области" является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области.
3.Настоящая Методика применяется при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области, составляющих в соответствии с Областным законом "О правовых актах в Свердловской области" законодательство Свердловской области, а именно нормативных правовых актов Свердловской области, принимаемых на референдуме Свердловской области, Законодательным Собранием Свердловской области, палатами Законодательного Собрания Свердловской области, Губернатором Свердловской области, Правительством Свердловской области, областными и территориальными исполнительными органами государственной власти Свердловской области и иными государственными органами Свердловской области, а также при проведении антикоррупционной экспертизы проектов таких нормативных правовых актов.
Глава 2.Признаки несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений
4.В ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области в соответствии с Законом Свердловской области "О противодействии коррупции в Свердловской области" выявляются следующие основные признаки несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений:
1) отсутствие исчерпывающего перечня документов, представление которых необходимо для реализации субъективного права гражданина или организации, либо критериев определения такого перечня;
2) отсутствие порядка принятия решения органом государственной власти Свердловской области, иным государственным органом Свердловской области, лицом, замещающим государственную должность Свердловской области, государственным гражданским служащим Свердловской области, органом местного самоуправления муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, лицом, замещающим муниципальную должность, муниципальным служащим (далее - субъект правоприменения) либо указания на нормативный правовой акт, которым устанавливается такой порядок;
3) отсутствие исчерпывающего перечня решений, которые субъект правоприменения вправе принять;
4) отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отказа в реализации субъективного права гражданина или организации.
5.Наряду с основными признаками, указанными в пункте 4 настоящей Методики, в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области выявляются следующие дополнительные признаки несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений:
1) определение компетенции по формуле "вправе";
2) злоупотребление правом заявителя;
3) выборочное изменение объема прав;
4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
5) юридико-лингвистическая коррупциогенность;
6) принятие нормативного правового акта органом государственной власти Свердловской области "сверх компетенции";
7) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти Свердловской области;
8) наличие пробела в правовом регулировании;
9) отсутствие административных процедур;
10) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
11) отсутствие запретов и ограничений в конкретной сфере деятельности для государственных гражданских служащих Свердловской области или муниципальных служащих;
12) отсутствие ответственности субъекта правоприменения за совершение правонарушений;
13) отсутствие контроля, в том числе общественного, за деятельностью субъекта правоприменения;
14) нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации);
15) нормативные коллизии.
Глава 3.Порядок выявления в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области признаков несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений
6.При проведении антикоррупционной экспертизы осуществляется анализ норм права, содержащихся в нормативном правовом акте Свердловской области или проекте нормативного правового акта Свердловской области, включающий оценку предмета правового регулирования анализируемого акта, его целей и задач и направленный на выявление основных и дополнительных признаков несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений.
7.Выводы о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте Свердловской области или проекте нормативного правового акта Свердловской области признаков несовершенства правовых норм, которые создают условия для совершения коррупционных правонарушений, делаются на основании следующих характеристик каждого из таких признаков:
1) признак "отсутствие исчерпывающего перечня документов, представление которых необходимо для реализации субъективного права гражданина или организации, либо критериев определения такого перечня" может быть выявлен при анализе акта, регулирующего реализацию субъектом правоприменения разрешительных и регистрационных полномочий и содержащего перечень требований к заявителю. О наличии признака свидетельствует:
открытый перечень документов, требований или условий, то есть включающий "другие документы" или "дополнительные" требования без указания, в каком правовом акте устанавливаются случаи, в которых предоставляются те или иные документы, либо определяется их дополнительный перечень;
включение в перечень заведомо трудновыполнимых и обременительных требований либо их обозначение с использованием субъективно-оценочных формулировок, например, требуется предоставление "документов, подтверждающих" тот или иной факт либо осуществление тех или иных действий без указания вида либо формы таких документов, а также "копий" документов без указания необходимости заверения этих копий и требований к такому заверению;
отсутствие в перечне указания на период времени, за который требуемые сведения должны подтверждаться представляемыми документами;
2) признак "отсутствие порядка принятия решения субъектом правоприменения либо указания на нормативный правовой акт, которым устанавливается такой порядок" характеризуется (в случае установления порядка принятия решения в анализируемом акте):
наличием неконкретных норм, содержащих отсылку к "мнимым" порядкам, например "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку";
отсутствием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения;
отсутствием сроков принятия решения или неопределенностью сроков принятия решения с использованием таких формулировок, как "в течение" или "не позднее" при установлении широкого временного диапазона;
наличием одних и тех же полномочий у различных органов без их разграничения, например у органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления;
возможностью принятия определенных решений различными субъектами правоприменения без разграничения их компетенции, например предусматривается принятие решения "Правительством Свердловской области или уполномоченным государственным органом Свердловской области";
использованием формулировок, допускающих расширительное толкование компетенции субъекта правоприменения при принятии решения, например "принимает решения по отдельным вопросам", "по ряду вопросов вправе принимать решения единолично", "обладает иными полномочиями";
3) признак "отсутствие исчерпывающего перечня решений, которые субъект правоприменения вправе принять", как правило, выявляется вместе с признаком, предусмотренным в подпункте 2 настоящего пункта, и характеризуется:
возможностью субъекта правоприменения принять "иное решение" помимо перечисленных вариантов;
отсутствием четкого определения случаев, оснований или условий принятия каждого из вариантов решений;
4) признак "отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отказа в реализации субъективного права гражданина или организации" может быть выявлен так же, как и признак, указанный в подпункте 1 настоящего пункта, при анализе акта, регулирующего реализацию субъектом правоприменения разрешительных и регистрационных полномочий и содержащего перечень оснований для отказа заявителю. О наличии признака свидетельствует:
открытый перечень оснований для отказа, то есть включающий "другие случаи" без указания, в каком правовом акте они устанавливаются;
обозначение основания для отказа в реализации права с использованием расплывчатых, субъективно-оценочных формулировок, например "предоставление сведений не в полном объеме" без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса, или "предоставление сведений, не соответствующих действительности" без указания на порядок их проверки, который должен быть очевиден для заявителя, то есть для устранения этого признака в акте возможно предусмотреть, что представленные сведения проверяются в течение определенного в этом же акте срока путем направления запросов в органы налоговой службы или правоохранительные органы;
при определении оснований используются отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, например подзаконного характера или регулирующих отношения в других сферах;
5) признак "определение компетенции по формуле "вправе" выявляется в актах, определяющих полномочия субъектов правоприменения, и может быть связан с выявлением признаков, указанных в подпунктах 2 и 3 настоящего пункта. Наличие признака характеризуется:
подменой при формулировании полномочий терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения (таких, как "осуществляет", "рассматривает", "принимает"), терминами, отражающими одну лишь возможность действия (такими, как "может", "вправе", "реализует свое право на" что-либо);
отсутствием четкой корреспонденции между предусмотренными в акте правами гражданина или организации и соответствующими обязанностями субъекта правоприменения, что может повлечь необоснованный отказ в реализации права под предлогом отсутствия соответствующих полномочий;
6) признак "злоупотребление правом заявителя" может быть выявлен в актах, предусматривающих возможность выбора заявителем того или иного варианта действий по собственному усмотрению.
Признак может присутствовать, если нормами акта предусмотрено предоставление заявителю права выбирать способ или сроки совершения действия в рамках начавшейся административной процедуры без установления случаев для совершения таких действий и соответствующих этим действиям решений, принимаемых субъектом правоприменения.
Например, данный признак присутствует, если порядком подачи документов (заявок) для участия в конкурсе заявителю после направления основного пакета документов предоставляется право представить дополнительные документы или внести исправления в представленные документы по собственному усмотрению. Такая норма создает условия для совершения коррупционных правонарушений, поскольку после истечения срока подачи документов одному заявителю может быть отказано в их рассмотрении в связи с некомплектностью, а другому заявителю служащим, осуществляющим прием этих документов, из корыстных побуждений, может быть предложено дополнить пакет документов или изменить информацию в них таким образом, чтобы оказаться в выигрышном положении по сравнению с уже известными участниками конкурса;
7) признак "выборочное изменение объема прав" выявляется, как правило, в сочетании с признаками, указанными в подпунктах 2, 4, 5 и 9 настоящего пункта, и его наличие характеризуется предусмотренной в акте возможностью установления для граждан и организаций исключений из общего правила или общего порядка по усмотрению субъекта правоприменения, то есть нормами акта предусматривается:
установление общего правила или запрета, за исключением "отдельных случаев";
предписание действовать определенным образом, если "не предусмотрено иное";
возможность предоставления для граждан и организаций привилегий без регламентации условий такого предоставления;
установление для граждан и организаций запретов и ограничений без указания на основания такого установления;
8) признак "чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества" характеризуется наличием в анализируемом акте бланкетных норм, что приводит к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию законодателя. Признак присутствует, если в акте:
имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым нормативным правовым актам;
предусматривается возможность регулирования отношений на подзаконном уровне, и при этом речь идет не только о детализации порядка применения норм закона, но и о принятии подзаконных актов, содержащих нормы права и устанавливающих общеобязательные правила поведения;
не установлен порядок регулирования отношений с указанием, что этот порядок аналогичен порядку регулирования отношений в иной сфере;
9) признак "юридико-лингвистическая коррупциогенность" характеризуется нарушением общепризнанных правил юридической техники, в том числе употреблением в тексте анализируемого акта:
слов и выражений в значении, не обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве;
понятий, не используемых федеральным законодательством и допускающих различное или неоднозначное толкование;
неустоявшихся, двусмысленных терминов, понятий и формулировок;
категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием;
10) признак "принятие нормативного правового акта органом государственной власти Свердловской области "сверх компетенции" может выявляться вместе с признаком, указанным в подпункте 19 настоящего пункта, отсутствует, если выявлен признак, предусмотренный в подпункте 11 настоящего пункта, и присутствует, если:
отношения урегулированы законом Свердловской области, тогда как в соответствии с федеральным законодательством регулирование данных отношений отнесено к компетенции исполнительных органов государственной власти Свердловской области;
отношения урегулированы нормативным правовым актом Свердловской области, принятым исполнительным органом государственной власти Свердловской области с превышением компетенции этого органа, определенной в законе Свердловской области и (или) в положении о данном органе, то есть указанные отношения в соответствии с федеральным и (или) областным законодательством должны регулироваться законом Свердловской области либо нормативным правовым актом другого органа;
11) признак "заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти Свердловской области" отсутствует, если выявлен признак, предусмотренный в подпункте 10 настоящего пункта, и может быть выявлен, если в условиях отсутствия закона Свердловской области общеобязательные правила поведения устанавливаются анализируемым актом подзаконного характера;
12) признак "наличие пробела в правовом регулировании" может быть выявлен при признании утратившими силу нормативных правовых актов Свердловской области или их отдельных положений, а также характеризуется отсутствием в анализируемом акте:
норм, регулирующих отдельные отношения, входящие в предмет правового регулирования анализируемого акта;
норм, касающихся порядка реализации закрепленных за государственным органом Свердловской области полномочий либо указания, каким иным правовым актом будут урегулированы эти вопросы;
13) признак "отсутствие административных процедур" является частным случаем признака, указанного в подпункте 12 настоящего пункта, и характеризуется отсутствием в анализируемом акте процедурной регламентации совершения субъектами правоприменения того или иного действия либо одного из элементов такой процедуры, которая должна быть заранее известной из текста акта как субъекту правоприменения, так гражданам и организациям.
При этом следует учитывать, что административные процедуры составляют содержание административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, которые должны быть приняты в исполнительных органах государственной власти Свердловской области;
14) признак "отсутствие конкурсных (аукционных) процедур" является частным случаем признака, указанного в подпункте 12 настоящего пункта, и может быть выявлен в актах, регулирующих осуществление полномочий, связанных с предоставлением государственной поддержки, и иных полномочий, реализация которых предполагает наличие нескольких граждан или организаций, претендующих на предоставление конкретного права (права аренды государственного имущества, права заключения договора на поставку товара для государственных нужд и прочее). Признак присутствует, если в анализируемом акте:
не регламентирован порядок выбора (отбора) правополучателей;
закреплен такой порядок осуществления действий, связанных с выбором претендента на предоставление конкретного права, который позволяет субъекту правоприменения принимать решение произвольно или пристрастно по своему усмотрению;
15) признак "отсутствие запретов и ограничений в конкретной сфере деятельности для государственных гражданских служащих Свердловской области или муниципальных служащих" является частным случаем признака, указанного в подпункте 12 настоящего пункта, и подразумевает отсутствие в анализируемом акте специальных детализированных запретов и ограничений антикоррупционной направленности для лиц, занятых в конкретных сферах деятельности, наиболее подверженных риску коррупции. В актах, регулирующих отношения в указанных сферах, рекомендуется воспроизводить установленные федеральными законами запреты и ограничения (хотя бы путем отсылочной нормы), а также детализировать их в установленных федеральным законодательством пределах;
16) признак "отсутствие ответственности субъекта правоприменения за совершение правонарушений" является частным случаем признака, указанного в подпункте 12 настоящего пункта, может быть выявлен в актах, регламентирующих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, осуществление разрешительных действий и проведение контрольных мероприятий, а также в иных актах, содержащих предписания, устанавливающие обязанности субъекта правоприменения, и характеризуется:
отсутствием в анализируемом акте норм о юридической ответственности субъекта правоприменения;
определением ответственности с использованием выражения "несет ответственность в установленном законом порядке", поскольку положения акта об ответственности субъекта правоприменения должны быть соотнесены с соответствующими нормами, установленными в уголовном, административном и трудовом законодательстве, в законодательстве о государственной гражданской службе, муниципальной службе, специальными нормами о служебном поведении и дисциплинарной ответственности, и по возможности меры ответственности должны быть дифференцированы с указанием, какому виду нарушения какой вид ответственности соответствует;
отсутствием в анализируемом акте норм об обжаловании действий или решений субъекта правоприменения либо ссылок на соответствующие нормы федерального законодательства, устанавливающие порядок обжалования этих действий или решений, процедуру рассмотрения таких заявлений, основания и процедуру пересмотра решения субъекта правоприменения вышестоящим органом государственной власти Свердловской области в случае несогласия гражданина или организации с принятым решением;
17) признак "отсутствие контроля, в том числе общественного, за деятельностью субъекта правоприменения" является частным случаем признака, указанного в подпункте 12 настоящего пункта, и характеризуется отсутствием в анализируемом акте норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями субъекта правоприменения, например таких норм, которые предусматривают:
информационную открытость деятельности субъектов правоприменения (к примеру, путем размещения материалов в средствах массовой информации, оформления тематических стендов, выпуска буклетов и брошюр);
использование информационных технологий для освещения деятельности субъектов правоприменения (к примеру, путем регулярного обновления информационных сообщений на сайте в сети Интернет, использования интерактивных форм взаимодействия с гражданами и организациями, в том числе путем предоставления возможности заполнения заявлений на сайте);
отчетность субъекта правоприменения перед вышестоящими органами государственной власти Свердловской области, населением или перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, путем опубликования ежегодных отчетов о деятельности);
18) признак "нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации)" является частным случаем признака, указанного в подпункте 12 настоящего пункта, и характеризуется отсутствием в анализируемом акте норм о порядке предоставления по запросам граждан и организаций информации о деятельности субъекта правоприменения, в том числе о принимаемых им правовых актах;
19) признак "нормативные коллизии" может быть выявлен при проверке соответствия норм анализируемого акта федеральному и областному законодательству в сферах регулирования отношений в соответствующей отрасли и регулирования таких отношений в смежных отраслях. На наличие данного признака указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от волевого решения субъекта правоприменения.